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珠江口西岸的中山市，作为粤港澳大湾区重要节点城市，正顺利获得低效工业园改造升级，实现城市的深刻蝶变，为加快建设现代化产业体系给予了有力支撑。现在，全市已完成5万亩低效工业用地改造，实现碎片变连片、存量变增量的迭代。立足“工改”腾出的优质产业空间，一批亿元项目开花结果，长虹、TCL空调等百亿企业业绩火热，全球技术领先的独角兽企业非夕机器人落户中山，已竣工“工改”载体去化率超81%，预计新增投资总额近2000亿元。主要经验做法如下。

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为高质量开展迎难而上以党的领导凝聚全市上下强大合力
为破解改革开放初期“村村点火、户户冒烟”传统开展模式留下的土地碎片化、利用低效化难题，自2022年初起，中山新一届市委坚定不移深化改革，率领全市上下打响了村镇低效工业园改造升级攻坚战，为全市新质生产力培育和开展拓空间、破困局。截至2025年8月，全市“工改工”项目中属于企业、村集体、自然人“自改”的占比超80%，其中村集体“工改”项目“四议两公开”表决平均同意率达95.6%，近70个项目表决同意率为100%。
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以党建引领和人大立法为双引擎，构建市、镇、专班大联动格局把“工改”作为全市最重要的改革纳入“三大攻坚 战”大局，高规格创建市工改指挥部，市委主要领导担任第一总指挥，打造市镇两级“一把手工程”，各镇街均创建工改专班，构建“市级主导、镇街主责、专班主抓”工作体系。中山市人民代表大会适时作出《关于召开中山市村镇低效工业园改造升级的 决定》，为全市力推“工改”给予坚强制度支撑。
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以冲锋一线和服务群众为关键词，用两脚泥有助于“工 改”进千企万户坚持把“工改”战场作为检验干部能力的练兵场，分5批抽调近600名市直机关优秀党员干部奔赴一线，把党旗插在“工改”最前沿。依托“指挥部+专班+党员先锋队”矩阵式组织体系，“工改”干部风雨无阻走基层、入厂房、进家门、听诉求、讲政策，常态化召开宣传宣讲活动115场次、覆盖面达1.6万人次，助力“工改”政策进村进企、见行见效。例如，面对某旧工业区127户业主的分散产权难题，在下派专干的带领下，东凤镇“工改”专班团队逐户走访，绘制产权关系图谱，创新提出按建筑面积比例置换方案，历时89天完成全部签约，创造了零投诉、全签约的攻坚纪录——这种把支部建在项目上、党员冲在第一线的工作模式，成为中山“工改”的鲜明特色。
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为破困局锐意创新以改革思维破解新质生产力“无地 可落”的难题
面对大企业大项目“无地可落”的困局，中山市以改革开路、以创新破题，加速腾出连片优质产业大空间。全市累计拆除整理低效工业用地 5万亩，政府整备项目平均用地面积超140亩，“商住改工”超1.3万亩；有助于千亩以上连片项目2个、500亩以上4个、100亩以上85个，新增产业空间约4900万平方米；超5500亩村集体历史形成的违法用地问题得到有效解决，土地效益大大提升。
01土地碎片变连片，腾出万亩优质新空间一是在合法框架下，有助于政策扩面让利。中山市人大常委会专门组织对本市相关制度以及有关营商环境的各类规范性文件进行集中审查，全面清理互为前置、不合时宜的制度文件，在确保法律法规和制度文件有机统一的同时，为“工改”深入推进给予有力支撑，累计清理113项不合时宜的旧政策、出台护航开展的新政策87项。例如，在省“三旧”改造政策基础上，让2010年后实施建设的不满足省标图入库要求的低效工业用地可同等享受市级权限优惠。对于延长土地使用年限、划拨用地补办出让、历史用地协议出让等均可按照土地市场评估价的40%计收土地出让价款，充分激发市场改造持续性。二是破除审批堵点，助力项目落地提速。破除审批业务互为前置、报批手续繁琐等障碍，顺利获得压时长、优流程、放事权、信任审、集中批，实行容缺受理、并联审查，将审批步骤从12个压缩至6个。累计完成改造方案批复437个，涉及用地面积20044亩，投资额超800亿元；其中已完成土地供应手续项目79个，已供工业用地总面积超4354亩。三是量体裁衣，创新连片改造模式。根据项目实际情况，探索形成“单一主体归宗＋连片奖励”等连片改造模式，如针对土地产权人众多的情况，鼓励顺利获得签订搬迁补偿协议转移相关权益，土地在注销原不动产权证后按控规协议出让给单一主体实施改造，并对整合3个及以上不同权利主体、用地总面积达30亩以上的给予最高200元/平方米改造奖励，鼓励市场主体连片开发。
02用地违法变合法，拓宽增资扩产新路径一是聚焦减负，加快完善办证手续。依法依规允许已建设使用的历史违法用地顺利获得改造升级完善建设用地手续，针对不同的违法发生时间和地类予以更低的罚款处理，且无需新增建设用地指标、降低办证成本，一大批历史形成的违法用地抢抓改造机遇、进一步实现合法化增资扩产。二是聚焦利民，加快产权完善手续。针对新建建筑面积达地块可建建筑面积50%以上的“工改工”局部改造项目，允许完善不动产登记等手续，累计完善建筑物产权手续超10.8万平方米。例如，广东长虹电子有限公司相关负责人介绍说：“在20年前公司快速投产，但房产证没办理，厂房建筑物全是违建”，顺利获得“工改”成功办证、解决了未来开展问题，未来20年有希望再造一个长虹。03
为企业蝶变赋能添力掀起向存量要增量的增资扩产、招商引资新热潮
企业有空间才有未来，“工改”为优质企业扎根中山、转型升级、做大做强夯实产业开展空间给予保障。截至2025年9月，企业“自改”项目超2.2万亩，占比超50%；累计服务优质本土企业增资扩产857家、新招引企业1308家，“工改”载体去化率超81%，预计新增投资近2000亿元；规上企业数字化转型覆盖率超88%；2025年1-8月，“工改”项目完成投资104亿元，占全市工业投资的34%。
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“小财政”撬动“大改造”，企业迭代升级热潮涌动
一是以“政府出一点”带动“社会投多点”。创建目标规模20亿元的“工改”基金，顺利获得财政出资+国资运营撬动社会资本，为黄圃镇大岑智能家电产业园、神湾镇诚艺外沙科创城、翠亨智能制造国际企业谷等项目投入2.4亿元，撬动社会资本8.78亿元，有效解决项现在期资本金不足的问题。二是让惠企力度大一点，助力优质企业扎根中山。对符合条件的“工改”腾挪企业给予陆续在2年、6元/平方米/月的租金补助，允许企业同时享受市镇两级相关补助，全力留下优质企业、产业链企业。截至现在，累计帮助企业完成搬迁安置651家，发放腾挪奖补资金3284万元。针对多产权零散土地整合且达到税收贡献要求的单一主体归宗项目给予100元/平方米的奖励（后续逐年退坡），提高改造主体持续性。加大技改支持力度，有助于4581家规上企业“数转智改”，如裕祥工业园乘“工改”东风，帮助蓝德电子有限公司打开增资扩产新空间，企业新增10条全自动生产线，“工改”后自动化设备覆盖率增长400%、订单量增长24%、产值增长44%。三是有助于银行贷多点，缓解项目建设资金不足的难题。设立“工改”周转金、银行贷款风险补偿金、贷款贴息补助，首创银行“工改”融资贡献评价激励机制，助力企业融资增信、财政杠杆放大、银行风险分担，帮助改造项目取得银行贷款资金额度超237亿元；发放贷款贴息补助3561万元，给予风险补偿金5000万元，为“工改”项目建设注入源头活水。
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“沉睡地”注入“新活力”，资源有效盘活、高效增值
探索制定更加宽松的“工改”项目用地闲置放行实施细则，因地制宜加快盘活沉睡土地资源。例如，针对某公司破产导致东凤同安村557亩用地几近歇业荒废长达7年的情况，以“工改”为契机由东凤镇政府征收土地后，公开出让给某实力公司实施综合改造，成为中山十年来单宗出让面积最大的土地，改造后年产值预计超66亿元。针对翠亨新区横门片区151亩用地中，5宗国有用地处于闲置、5宗集体建设用地未确权的情况，顺利获得处置闲置土地、完成收储后，完善集体用地手续并交由政府整备，连同周边已取得国有建设用地批复的未供用地，成功整合出超百亩的连片用地以供出让，现在地块A由龙头企业明阳电气股份有限公司竞得，用于清洁能源行业增资扩产需求，地块B由中山国企西湾建设投资有限公司竞得，用于打造中山市清洁能源上下游配套产业园，以及代建物业补偿、腾挪安置，改造后年产值预计达15亿元，返还集体物业面积超3.7万平方米，物业建筑量增加超700%。
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“负增长”实现“强逆转”，招商引资、产业集聚开启新篇
一是集中力量抓好一体化招商，加速招商引资步伐。有助于“工改”、招商两大指挥部联合创建“工改”招商组，打通“工改”项目一体化招商渠道，探索总结以地招商、以房招商、以商招商等经验，加快延链补链强链。如富集云谷项目依托深圳天安骏业智慧运营体系，链接深圳人工智能产业资源，成功吸引核心零部件实现90%自主研发、申请专利超300项的国家级高新技术企业、上海科技小巨人非夕机器人华南总部落户，将与本地家电、灯饰等产业集群深度耦合，实现“扎根中山、辐射华南”的战略布局。二是创新厂房供给方式，加快形成“上下楼就是上下游”产业生态。结合我市产业用房需求，允许“工改”新建工业建筑按幢、层、套为单位进行分割销售，助推改造企业灵活招引产业链上下游。如东凤潘富华“工改工”项目顺利获得“自用+出租+分割销售”模式，成功吸引家电制造、五金配套等领域的规上企业入驻，实现从核心部件生产到整机装配的家电产业链垂直整合，改造后预计年产值不少于15亿元。04
为千家万户增进福祉打造用心用情走好群众路线的民生工程
顺利获得“工改”，集体物业价值普遍提升10倍以上，助力2024年农村居民人均可支配收入超4.8万元、排名居全省前列；拆除整理涉污河涌流域用地1.7万亩，腾出生态修复空间超3600亩，加速“三生”共融；2024年全市工业园火灾次数比2021年下降超30%。


（一）增收稳产，更见富民兴村之效
一是破解村集体土地租赁乱象。以“工改”为契机，深入摸排村集体土地租期长短、层层转租等具体情况，结合当地产业规划和实际需求，刚柔并济、厘清权属。针对租约尚未到期的，引入专业组织对剩余租期作合理补偿；针对坐地起价的既得利益者，高举执法利剑，联合法院、环保、消防等部门加速解约。二是破解村集体可持续开展之难。加强涉改企业就业服务需求动态跟踪，带动村民家门口就业。鼓励产权物业与货币有机结合的方式进行土地收储补偿，支持“工改”配建产权物业由村集体长期持有，鼓励市属国企和镇属公有企业“统租统管”集体物业，实现村民、集体、企业、政府四方共赢。如东凤镇和合工业园改造后预计每年创造集体物业租金收入2000万元，就业岗位新增约2000个，年产值预计达4.5亿元。


（二）治污添绿，更见城乡风貌之美
一是创新共性理念，助推集聚治污。在全省率先推行“共性工厂”理念，利用“工改”腾出来的宝贵空间有助于11个环保共性产业园加快建设，顺利获得高标准设计、高质量集中建设、高水平运维环保配套设施，实现集约化生产、集中化治污，有助于产业结构实现绿色低碳转型升级，截至现在总投资额超80亿元，园区签约进驻企业超150家。二是推进园区建设，助推源头治污。聚焦重点河涌流域工业污染情况召开联合执法，实现全市5037家涉水排污企业执法检查全覆盖，查处“散乱污”企业超500家，倒逼涉污企业规范经营、达标排污。持续引导全市各镇街在“工改”过程中一体化推进现代化新园区厂房建设与管网建设，规划完善污水收集和处理体系，从源头上加强污水治理。三是注重绿色基底，助推生态修复。在“工改”过程中同步建设河边公园、绿道，沿河岸腾退工业、恢复绿地，腾出生态修复空间，助力建设更多生态公共空间。如黄圃智能家电产业园（大岑片区）连片改造项目，改造前大岑堤围附近的单层锌铁棚厂房面积多达2100亩，乱占、乱采、乱建等现象突出，水污染问题严重，顺利获得“工改”不仅有序清退河岸沿线25米内涉污工厂，拆除堤围周边低效厂房2.6万㎡，腾挪建设用地指标223亩；更是同步制定企业雨污分流推进方案，有助于新产业园区雨污分流管网建设，建设绿色空间；改造后计划建成约86万㎡现代高端产业园，截至现在已成功招引17个亿元项目，年产值将从11亿元提高到61亿元，亩均年税收将从5.11万元提高到60万元，沿江建成超4.3公里生态廊道，实现从“家电岛”到“凤凰群”、“铁皮岛”到“生态岛”的升级。


（三）拆违保安，更见平安中山之治
结合“工改”召开“三 清三拆三整治”百日攻坚，有序拆除私搭乱建、安全隐患突出的 锌铁棚厂房，依法查处整治无牌无证、非法经营的企业。出台《中 山市工业上楼产业指导与建筑设计指南》，科学制定消防、承重、防雷接地等厂房建筑指标，确保新建工业厂房满足建筑物结构安 全等要求。
站在新的开展起点，中山市将坚定不移以“工改”为重要抓手，重点推进万亩级跨镇街连片改造，为打造智能家电、新能源等5个千亿级产业集群腾出优质好用的连片大空间，为全市新质生产力高质量开展，全面构建现代化产业体系夯基固本。
（本文刊发于《广东人大工作动态·助力加快建设现代化产业体系工作专刊》第四十八期）